Dự toán Ngân sách Nhà nước (NSNN) là bản dự trù các khoản thu, chi ngân sách theo các chỉ tiêu xác định trong 1 năm, được các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và là căn cứ để thực hiện thu,chi ngân sách. Dự toán NSNN,dù ở mức độ tổng hợp hay chi tiết cũng đều nhằm tạo ra khuôn khổ tài chính đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước và phát triển kinh tế xã hội trong năm kế hoạch đồng thờ tạo căn cứ cho việc điều hành thu, chi ngân sách một cách khoa học và hợp lý. Từ khi luật NSNN được Quốc hội khóa XI ,kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 16/12/2002 và có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2004 tình hình lập, thẩm định và quyết định dự toán ngân sách đã được cải thiện, chất lượng dự toán ngân sách ngày càng được nâng cao. Dự toán NSNN đã dần dần trở thành cơ sở vững chắc cho việc quản lý điều hành,chi ngân sách thu, chi ngân sách và là công cụ để điều hành các chính sách vĩ mô của Nhà nước. Chất lượng dự toán Nhà nước NSNN được nâng lên đã góp phần duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế, tạo nên nhiều chuyển biến tích cực trong quản lý thu NSNN và góp phần thay đổi cơ cấu chi theo hướng tich cực ( tỷ trọng chi thường xuyên giảm và đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN tăng lên rõ rệt). Tuy nhiên chất lượng dự toán hiện nay cũng còn một số hạn chế, bất cập:

Dự toán ngân sách chưa thực sự được tổ chức xây dựng, tổng hợp từ đơn vị sử dụng ngân sách

Việc lập dự toán của các đơn vị sử dụng ngân sách chưa tốt, còn mang tính hình thức, nhiều đơn vị lập và gửi dự toán cho cơ quan chủ quản (đơn vị dự toán cấp 1) không kịp thời dẫn đến việc lập, tổng hợp dự toán ngân sách của các đơn vị dự toán cấp 1 chủ yếu căn cứ vào ước thực hiện năm trước và sổ kiểm tra của cơ quan tài chính để lập dự toán, chưa căn cứ đầy đủ vào dự toán chi của đơn vị sử dụng ngân sách và xem đó là nguồn dẫn liệu quan trọng để tổng hợp dự toán ngân sách. Kết quả kiểm toán tại các Bộ, ngành cho thấy một số đơn vị không lập dự toán gửi cơ quan chủ quản (Bộ, ngành) hoặc có lập dự toán nhưng không thuyết minh cơ sở tính toán; gửi dự toán cho Bộ, ngành sau khi Bộ, ngàng đã gửi dự toán cho Bộ Tài chinh. Việc tổng hợp dự toán của một số Bộ, ngành cũng không có thuyết minh chi tiết đến đơn vị sử dụng ngân sách.

Dự toán ngân sách theo các lĩnh vực chi chưa có căn cứ vững chắc, còn nhiều tồn tại

Hầu hết các Bộ, ngành được giao nhiệm vụ xây dựng, tổng hợp dự toán ngân sách theo lĩnh vực không có đầy đủ số liệu thực hiện năm trước và nhu cầu chi năm kế hoạch do các địa phương báo cáo. Thực tế dẫn đến nhiều Bộ, ngành căn cứ vào các ước đoán tình hình và ý kiến đơn phương của mình để xây dựng dự toán. Cơ quan có trách nhiệm thẩm định , thẩm tra dự toán cũng không có đầy đủ các dữ liệu để kiểm tra có hiệu quả dự toán ngân sach theo các lĩnh vực chi chưa có căn cứ vững chắc , còn nhiều bất chi.

Dự toán thu, chi còn chưa thẹc sự bảo đảm tính khách quan và phần nào còn chứa đựng ý kiến chủ quan của cơ quan soạn lập ngân sách.

Cơ quan soạn lập ngân sách luôn có xu hướng lập dự toán thu thấp và dự toán chi cao để có thể chủ động điều hành ngân sách. Hơn nữa bội chi ngân sách được tính toán sau khi xác định số thu, chi. Cho nên để điều hành ngân sách một cách chắn chắn và luôn dành quyền chủ động mà không phải giải trinh trước Quốc hội, các cơ quan soạn lập ngân sách luôn cố gắng xây dựng dự toán thu thấp đồng thời để mức bội chi ngân sách bằng mức Quốc hội cho phép, hàng năm khi GDP tăng lên sẽ có một khoản vượt thu để điều hành. Đối với các địa phương luôn có xu thế để đẩy dự toán chi lên cao và dự toán thu xuống thấp để tăng mức hỗ trợ từ NSTW hoặc giảm số phải điều tiết cho NSTW từ đó tăng khả năng ngân sách cục bộ cho địa phương mình, tình trạng này đã kéo dài trong nhiều năm nhưng được chậm khắc phục.

Thực tế cho thấy Bộ ngành nào, địa phương nào cũng muốn có ngân sách cao hơn để chi tiêu trong khi nguồn lực NSNN có hạn. Dẫn đến sự đối lập giữa một bên là vi mô (trong nội bộ ngành hoặc tiểu ngành) và một bên là vĩ mô (tổng thể ngân sách quốc gia) . Trong điều kiện đó, việc xảy ra sự đàm phán và thỏa hiệp giữa các cơ quan soạn lập ngân sách và cơ quan thẩm tra, tổng hợp dự toán ngân sách là tất yếu. Các Bộ, ngành, địa phương thuyết minh giỏi sẽ có được mức ngân sách nhiều hơn để chi tiêu và ngược lại. Điều đó làm cho dự toán NSNN cho Chính phủ trình Quốc hội có đảm bảo tính độc lập, khách quan và trong một chừng mức nào đó còn chứa đựng ý chí chủ quan của người lập dự toán.

Dự toán thu chưa tích cực và chưa bao quát hết nguồn thu

Việc lập dự toán thu của các Bộ, ngành địa phương và việc tổng hợp dự toán thu của cơ quan tài chính chưa bao quát hết nguồn thu. Kết quả thẩm định dự toán thu NSNN do Bộ Tài chính trình Chính phủ, Quốc hội các năm gần đây cho thấy dự kiến dự toán thu của một số địa phương thấp hơn dự toán năm trước; một số khoản thu chưa được tính toán sát thực với khả năng của nguồn thu; các khoản thu sự nghiệp thuộc NSNN (thu để lại chi quản lý qua ngân sách) của các đơn vị dự toán chưa được tổng hợp đầy đủ …tình trạng lập dự toán thu thiếu đã tích cực đã diễn ra nhiều năm, chậm được khắc phục dẫn đến cho dù rất cố gắng như cơ quan tài chính, các cơ quan có trách nhiệm thẩm tra dự toán ngân sách cũng khó có thể xác định được số thu hợp lý trong dự toán thu trinh Chính phủ, Quốc hội.

Dự toán chi đầu tư phát triển còn bất cập do công tác lập kế hoạch chi đầu tư còn nhiều tồn tại, hạn chế

Một trong những căn cứ quan trọng để lập kế hoạch chi đầu tư phát triển hàng năm và qui hoạch phát triển kinh tế-xã hội. Tuy nhiên các văn bản pháp lý về quản lý nhà nước trong lĩnh vực này còn thiếu và chưa đồng bộ. Chất lượng một số dự án quy hoạch chưa cao, nhiều dự án quy hoạch chưa có tầm nhìn xa, nhất là các quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng. Nhiều quy hoạch còn mang tính chủ quan và cục bộ, ngành và địa phương chưa gắn với nghiên cứu nhu cầu của thị trường và khả năng đầu tư. Quy hoạch chưa được thương xuyên cập nhật, bổ xung và điều chỉnh kịp thời do đó nhiều quy hoạch lạc hậu, không phù hợp với thực tiễn. Nhũng tồn tại trong công tác quy hoạch là một trong những nguyên nhân làm cho việc lập kế hoạch chi đầu tư phát triển thiếu căn cứ chuẩn xác dễ dẫn đến quyết định đầu tư kém hiệu quả. Nhiều Bộ, ngành, địa phương quyết định đầu tư một số dự án còn mang tính cục bộ, địa phương. Quyết định đầu tư chưa gắn với khả năng của nguồn vốn thực hiện, vượt qua khả năng ngân sách. Còn tư tưởng trông nhờ vào nguồn vốn ngân sách, chưa quan tâm nhiều đến việc huy động các nguồn vốn khác, chưa kiên quyết cắt giảm các dự toán đầu tư hiệu quả không cao, chưa kiên quyết bố trí cho các dự án, công trình trọng điểm. Sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong quá trình lập dự toán chi đầu tư phát triển chưa chặt chẽ dẫn đến dự toán chi đầu tư phát triển còn nhiều tồn tại, hạn chế.

Dự toán chi thường xuyên thiếu tích cực và phần nào còn mang tính chủ quan

 Dự toán chi NSNN chưa thực sự bảo đảm được yêu cầu quản lý, còn mang tính chủ quan. Kết quả kiểm toán Báo cáo quyết toán NSNN hàng năm điều cho thấy, thực hiện chi luôn tăng cao so với dự toán,chửng tỏ dự toán lập không phản ánh được đầy đủ các khoản chi. Đồng thời chi vượt dự toán còn phản ánh thực trạng công tác tính toán nhiệm vụ chi không chính xác, còn mang tính chủ quan. Những nhiệm vụ chi do những biến cố bất ngờ xảy ra đã được bố trí dự phòng 3-5% tổng chi ngân sách nên chi vượt so với dự toán khó có thể nói là do những yếu tố này gây ra. Kết quả kiểm toán cũng cho thấy, chi quản lý nhà nước luôn vượt cao so với dự toán được giao đầu năm. Để có nguồn chi vượt này các cơ quan hành chính nhà nước luôn có yêu cầu bổ xung ngân sách cho các cơ quan điều hành, buộc họ phải cấp ngoài dự toán, vượt dự toán đã giao.

Dự toán chi thương xuyên của mọt số nhiệm vụ chưa có đầy đủ căn cứ và cơ sở khoa học

Chi sự nghiệp khoa học-công nghệ được lập chưa thực sự căn cứ vào nhiệm vụm nghiên cứu khoa học .kết quả kiểm toán cho thấy hầu hết do các bộ, ngành lập chưa có đầy đủ thuyết minh tính toán chi sự nghiệp khoa học (không có danh mục các đề tài, dự án mở mới), việc giao dự toán chi sự nghiệp khoa học của các Bộ, ngành cho các đơn vị hầu hết đều diễn rakhi các đè tài nghiên cứu mở mới chưa được phê duyệt đề cương; việc lập và phân bổ dự toán chi sự nghiệp môi trường cũng còn chưa xác định , tính toán cụ thể nhiệm vụ chi, dự toán chi sự nghiệp có tính chất đầu tư được lập và giao dự toán khi chưa cóa quyết định đầu tư, thiết kế kĩ thuật được duyệt của các công trình, dự án…Việc lập dự toán chi sự nghiệp y tế, giáo dục, văn hóa…chưa quan tâm thuyết minh tính toán đầy đủ số liệu về mức độ tự bảo đảm chi phí thường thương xuyên của các đơn vị sự nghiệp có thu, nhất là các bệnh viện, các trường đại học để xác định hợp lý kinh phí ngân sách cần phải cấp cho hoạt động thường xuyên của các đơn vị

Quy lập dự toán chi còn có sự tách rời giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển  

Các địa phương , các bộ và cơ quan trung ương lập dự toán chi NSNN phải lập riêng rẽ chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển . Đối với dự toán chi thường xuyên , các cấp ngân sách ,các đơn vị lập dự toán gửi cơ quan tài chính; đối với kinh tế chi đầu tư phát triển , kinh phí chương trình dự án các đơn vị lập dự toán gửi cơ quan kế hoạch đầu tư. Tại trung ương, chi đầu tư phát triển do Bộ Kế hoạc và Đầu tư lập căn cứ vào quy hoạc phát triển kinh tế xã hội, nguồn vốn ngân sách hiện có và tình hình thực hiện các dự án đầu tư, việc phân bố ngân sách đầu tư cũng chủ yếu do Bộ Kế hoach và Đầu tư lập phương án và trình Chính phủ để Chính phủ trình quốc hội. Bộ tài chính chủ yếu tập trung vào xây dựng dự toán chi tiêu hàng năm, tổng hợp kế hoạch chi đầu tư phát triển và chi thương xuyên trên cơ sơ đó thực hiện cân đối ngân sách, dự kiến mức bội chi và nguồn bù đắp.

Với cách lập ngân sách như vậy một mặt gây phức tạp cho các cơ quan, đơn vị và địa phương. Để có được dự toán ngân sách và mức phân bổ ngân sách cho cấp mình, cơ quan mình, các Bộ, cơ quan trung ương và địa phương phải thực hiện đàm phán với hai cơ quan khác nhau chưa kể có sự tahm gia của các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực và quản lý chương trình mục tiêu quốc gai. Việc đàm phán tách rời giữa chi thương xuyên và chi đầu tư phát triển. Mặt khác trong dự toán ngân sách thiếu vắng những khoản chi phục vụ cho việc duy tu, bảo dưỡng các công trình, các dự toán. Không hề có mối liên hệ chính thức nào giữa chương trình đầu tư công cộng từ NSNN và chi thường xuyên. Trong khi Bộ Kế hoạch và Đầu tư tập trung vào phê chuẩn các dự án đầu tư nhiều năm thì Bộ Tài chính lại tập trung vào ngân sách thương xuyên hàng năm mà không có sự tính toán đầy đủ các phí dài hạn. Trong điều kiện đó tất yếu dẫn đến các công trình hoàn thành đưa vào sử dụng chưa được tính toán và phân bố đầy đủ kinh phí duy tu, bảo dưỡng, kinh phí cho việc vận hành công trình…

Theo Hoàng Hạc - tapchiketoan