Từ trước tới nay, KTNN chủ yếu thực hiện kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách các cấp và báo cáo kiểm toán taì chính của các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách để giúp Quốc hội phê chuẩn quyết toán NSNN và HĐND các cấp phê chuẩn quyết toán NSĐP. Thông qua hoạt động này, những năm vừa qua cũng đã giúp cho Uỷ ban KT& NS của Quốc hội khoá XI tham khảo trong quá trình thẩm tra quyết toán NSNN. Trên thực tế,trong báo cáo về kết quả kiểm tra kiểm toán, ngoài những kiến nghị xử lý vi phạm về tài chính, còn bao gồm cả những thông tin về việc lập, phân bổ dự toán NSNN làm cơ sở cho việc thảo luận, quyết định dự toán NSNN năm sau của Quốc hội và HĐND các cấp, cung cấp thông tin phục vụ cho Quốc hôi,HĐND các cấp quyết định dự toán ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương.

Phải nói rằng, những đóng góp tích cực của cơ quan KTNN có giá trị rất cao, cung cấp các thông tin, tài liệu để giúp Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phân bổ NSTW và phê chuẩn quyết toán NSNN, giúp HĐND các cấp quyết định dự toán, phân bổ và phê chuẩn quyết toán NSĐP. Khi luật KTNN có hiệu lực thì vai trò của cơ quan KTNN đã được “pháp lý hoá’ ở mức độ cao hơn. Thực hiện khoản 4, Điều 15 của luật KTNN, KTNN đã chủ động cử một số kiểm toán viên tham dự thảo luận dự toán NSNN giữa Bộ Tài chính với một số bộ, ngành, địa phương và tham dự cuộc họp của Uỷ ban Kinh tế và ngân sách của Quốc hội (nay là Uỷ ban Tài chính-Ngân sách) với đại diện của một số cơ quan Trung ương (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư…) thảo luận về về dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW hang năm. Trên cơ sở đó,năm 2006 Tổng KTNN đã có ý kiến phát biểu trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội về dự toán NSNN và phương án phân bổ NSTW năm 2007. Năm 2007 theo yêu cầu của Uỷ ban Tài chính-Ngân sách, KTNN đã có ý kiến chính thức bằng văn bản “về dự toán NSNN và phương án phân bổ NSTW năm 2008” báo cáo Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và gửi Uỷ ban Tài chính – ngân sách. Những kết quả bước đầu khi có sự tham gia của KTNN cũng đã cung cấp được những thông tin cần thiết cho việc thẩm tra dự toán của các Uỷ ban của Quốc hội và hoạt động giám sát cũng như quyết định dự toán Ngân sách của Quốc hội và HĐND. Đặc biệt ý kiến nhận xét, đánh giá, xác nhận của KTNN về lập dự toán, thực hiện dự toán ngân sách các năm trước của các đơn vị được kiểm toán là những tài liệu quan trọng cho việc thẩm tra và quyết định dự toán NSNN năm sau.

Tuy nhiên, thực tế tham gia đóng góp của KTNN đối với NSNN và phương án phân bổ NSTW hàng năm còn có mặt hạn chế. Các ý kiến tham gia của KTNN về dự toán NSNN trong 02 năm qua, chủ yếu được rút ra từ kết quả kiểm toán (năm N-2), mà chưa tham gia được nhiều về mức độ hợp lý của từng chỉ tiêu thu, chi ngân sách,cũng như địa chỉ các khoản thu, chi NSNN không hợp lý của năm kế hoạch (năm N). Điều này xuất phát từ một số nguyên nhân sau:

Chất lượng lập dự toán ngân sách còn nhiều hạn chế nhưng các cơ quan quản lý còn chưa chú trọng đến ý kiến của KTNN để cải thiện chất lượng dự toán trước khi trình Quốc hội,HĐND. Qua kết quả kiểm toán cho thấy, hầu hết các tỉnh thành phố đều có số thu, chi vượt dự toán khá lớn. Có nhiều khoản thu và khoản chi vượt dự toán quá lớn (cá biệt có địa phương,bộ ngành thu,chi vượt lên đến200%). Điều đó cho thấy chất lượng lập, thẩm định dự toán ngân sách nhà nước thấp, nên còn khá nhiều các khoản thu, chi còn chưa được đưa vào dự toán NSNN để trình Quốc hội và HĐND các cấp quyết định…Tuy nhiên các đánh giá của KTNN về chất lượng dự toán chưa được quan tâm sử dụng đúng mức. Các cơ quan quản lý chưa chú trọng đến việc tiếp thu ý kiến của KTNN để cải thiện chất lượng dự toán ngân sách hàng năm.

Thời gian dành cho việc lập, thẩm tra dự toán NSNN còn quá ngắn ,do vậy KTNN cũng chưa đủ thời gian để xem xét đánh giá dự toán trước khi trình Quốc hội. Mặc dù luật NSNN năm 2002 và Nghị quyết số 387,2003,NQ/UBTVQH-11 ngày 17/3/2003 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã quy định Chính phủ trình dự toán NSNN trước 1/10,Uỷ ban Tài chính-Ngân sách  thẩm tra trước 5/10, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội họp cho ý kiến về các vấn đề này chậm nhất là vào ngày 12/10, nhưng trên thực tế phải đến ngày 1/10 Chính phủ mới hoàn chỉnh được các báo cáo về dự toán NSNN,cho nên sau khi Chính phủ báo cáo, Uỷ ban Tài chính-Ngân sách, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội chỉ có 5 ngày để thẩm tra, trong đó Hội đồng dân tộc và các uỷ ban khác của Quốc hội phải tổ chức thẩm tra trước về các vấn đề thuộc lĩnh vực được phân công phụ trách và có ý kiến bằng văn bản để tham gia cuộc họp thẩm tra do Uỷ ban Tài chính-Ngân sách chủ trì; Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có không quá 7 ngày để xem xét, cho ý kiến về các báo cáo NSNN do Chính phủ trình.Với trình tự đó dường như không có thời gian hoặc thời gian không đủ để các hoạt động chuyên môn như KTNN có thể xem xét đánh giá các khía cạnh của dự toán NSNN nhằm giúp Uỷ ban Tài chính -Ngân sách và các Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra cho ý kiến trước khi trình Quốc hội xem xét quyết định.

KTNN cũng như các cơ quan làm nhiệm vụ thẩm tra đánh gía dự toán không có đầy đủ, kịp thời thông tin để có thể đưa ra ý kiến về dự toán NSNN một cách xác đáng giúp Quốc hội quyết định Ngân sách chính xác. Nguyên nhân này xuất phát từ chế độ báo cáo,thông tin về dự toán NSNN không đầy đủ,thiếu kịp thời. Để xem xét, quyết định dự toán NSNN, phân bổ NSTW đòi hỏi phải có nhiều thông tin về nhiều vấn đề trên nhiều lĩnh vực; Thực trạng tình hình kinh tế xã hội của từng địa phương, đơn vị kinh tế, từng ngành,từng vùng,từng lĩnh vực của nền kinh tế;tình hình thực hiện dự toán NSNN của từng Bộ, ngành, cơ quan khác ở Trung ương và của từng địa phương; số liệu về tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu có liên quan,các quy định của pháp luật về chính sách,chế độ thu, động viên vào NSNN hiện tại và trong những năm tới, khả năng thu ngân sách; đinh mức phân bổ ngân sách và định mức chi NSNN; nhu cầu vốn, kinh tế để đảm bảo quản lý nhà nước, phát triển sự nghiệp kinh tế-xã hội, đầu tư phát triển và thực hiện các nghĩa vụ tài chính khác. Đối với chi, đầu tư phát triển còn phải căn cứ vào quy hoạch, chương trình, dự án đầu tư đã được các cấp có thẩm quyền phê duyệt; nhiệm vụ cụ thể của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở Trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; thực trạng nợ Chính phủ, nợ Quốc gia, nghĩa vụ thanh toán nợ theo từng năm; các quy định khác của pháp luật. Những thông tin này rất quan trọng, là cơ sở, căn cứ để thẩm tra, quyết định dự toán NSNN, phân bổ NSTW. Tuy nhiên trong thực tế, chế độ báo cáo, thông tin không đầy đủ, thiếu kịp thời.

Trong những năm qua, các cơ quan của Chính phủ đã có các báo cáo giải trình về chính sách tài chính, tiền tệ Quốc gia và những vấn đề liên quan đến chính sách này, như: Kế hoạch bố trí vốn đầu tư phát triển trong kế hoạch 5 năm và chiến lược 10 năm; kế hoạch triển khai các công trình trọng điểm quốc gia; kế hoạch bố trí vốn đầu tư cho các dự án, công trình nhóm A, B khởi công mới, sẽ hoàn thành trong năm và các dự án, công trình chuyển tiếp; kế hoạch cải cách hành chính, cải cách kinh tế trong lĩnh vực doanh nghiệp nhà nước, ngân hàng, cải cách chế độ tiền lương…cần bố trí kinh phí từ nguồn ngân sách qua các năm; tổng mức và cơ cấu nợ trong và ngoài nước của nhà nước, của Quốc gia, kế hoạch vay, trả nợ của nhà nước trong những năm tới…Tuy nhiên những thông tin này chưa được cung cấp thường xuyên và có hệ thông, để giúp KTNN cũng như các cơ quan có thẩm quyền xem xét, bảo đảm tính hệ thống trong việc quyết định dự toán NSNN và phân bổ NSTW hàng năm. Trong điều kiện nguồn thu NSNN còn hết sức hạn chế,nhu cầu chi ngân sách rất lớn,thì việc xem xét quyết định dự toán ngân sách hàng năm không đặt trong tổng thể chiến lược tài chính-tiền tệ là một trong những nguyên nhân làm hạn chế tính hiệu quả và hiệu lực của nhà nước trong việc sử dụng chính sách tài khoá để điều tiết nền kinh tế thị trường

Các quy định về kiểm toán dự toán trước khi trình Quốc hội chưa đầy đủ, chưa rõ ràng trong khi cơ quan tham mưu, tư vấn cho Quốc hội là Uỷ ban Tài chính -Ngân sách của Quốc hội phải xem xét một số lượng lớn các văn bản mang tính nghiệp vụ cao với một thời gian ngắn, nên việc thẩm tra để tư vấn cho Quốc hội quyết định dự toán sẽ khó có hiệu quả.Bộ máy, nhân sự của cơ quan thẩm tra dự toán NSNN còn nhiều bất cập cụ thể ; Uỷ ban Tài chính-Ngân sách của Quốc hội khoá XII được thành lập trên cơ sở tách Uỷ ban kinh tế và Ngân sách thành 02 uỷ ban, tuy nhiên, với khối lượng công việc lớn, số đại biểu Quốc hội chuyên trách của uỷ ban ít, phần đông hoạt động kiêm nhiệm, bộ máy giúp việc mỏng nên ảnh hưởng không nhỏ tới chất lượng hoạt động của uỷ ban. Trong điều kiện như vậy lại không có những quy định rõ về việc kiểm toán dự toán NSNN của cơ quan kiểm tra tài chính độc lập của nhà nước là KTNN, các tài liệu dự toán NSNN hiện nay do Chính phủ đệ trình,chưa được thẩm tra cẩn trọng và chính xác nên có nhiều nội dung có thể chứa dựng những hàm ý chủ quan của người lập dự toán vẫn chưa được phát hiện sửa chữa trước khi trình quốc hội quyết định.

Trong ba khâu của chu trình NSNN (lập, chấp hành,quyết toán) thì hiện tại KTNN mới tham gia chủ yếu vào khâu cuối cùng là kiểm toán quyết toán NSNN (hậu kiểm ). Việc hỗ trợ cuả KTNN trong việc giám sát thường xuyên khác của Quốc hội còn hạn chế; chưa thiết lập được cơ chế tham gia của KTNN trong việc phối hợp và cung cấp thông tin định kì cho Quốc hội giám sát NSNN. KTNN chưa thực sự tham gia thẩm tra ngay từ giai đoạn lập dự toán mà chỉ kiểm tra việc lập,thực hiện dự toán khi kiểm toán, quyết toán ngân sách các cấp nên với ý nghĩa là ý kiến tư vấn cho Quốc hội thảo luận và quyết định dự toán NSNN thì còn hạn chế.

Phạm vi kiểm toán của KTNN hàng năm mới đạt được khoảng 50% số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Đối với NSTW, hàng năm KTNN cũng mới chỉ thực hiện kiểm toán được khoảng 30% số bộ ngành  và KTNN cũng mới chỉ thực hiện kiểm toán một số nội dung của Báo cáo quyết toán NSNN, chưa thực hiện kiểm toán toàn diện Báo cáo quyết toán NSNN. Do phạm vi kiểm toán còn hạn chế như trên, nên việc cung cấp thông tin phục vụ cho Quốc hội và HĐND trong việc giám sát ngân sách còn hạn chế; hàng năm vẫn còn khoảng 50% số tỉnh,thành phố chưa được kiểm toán cung cấp cho HĐND, phục vụ cho việc phê chuẩn quyết toán ngân sách và giám sát ngân sách.

Từ thực trạng trên, để nâng cao chất lượng sử dụng kết quả kiểm toán trong việc quyết định dự toán NSNN và phân bổ NSTW hàng năm, chúng tôi kiến nghị một số giải pháp như sau:

Quy định cụ thể về cơ chế phối hợp, trách nhiệm, quyền hạn của KTNN trong quá trình tham gia thẩm tra dự toán NSNN và phân bổ NSTW hàng năm. Cần cụ thể hoá cơ chế phối hợp giữa Uỷ ban Tài chinh-Ngân sách Quốc hội với cơ quan KTNN theo hướng: Uỷ ban Tài chính -Ngân sách của Quốc hội cần nêu ra các vấn đề Quốc hội quan tâm, tổ chức giám sát việc triển khai thực hiện (ví dụ: giám sát vấn đề xây dựng cơ bản thì KTNN cần cung cấp thông tin thất thoát bao nhiêu, ở khâu nào, số kinh phí thất thoát là bao nhiêu phần trăm (%) so với tổng số vốn đầu tư, có bao nhiêu công trình như vậy trên tổng số các công trình XDCB…). Từ các vấn đề do Uỷ ban Tài chính -Ngân sách của Quốc hội đưa ra, KTNN cần tập trung làm rõ để phục vụ yêu cầu của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Quốc hội.

Về đánh giá tình hình thực hiện dự toán NSNN (năm n, năm n-1, năm n-2…): Qua kết quả kiểm toán một số năm liền kề, KTNN cần cung cấp thông tin và đánh giá tình hình thực hiện dự toán NSNN năm hiện hành trên một số nội dung: Những kết quả đạt được về thu, chi; quản lý và điều hành NSNN của các Bộ, ngành, địa phương; các chi tiêu ước thực hiện thu, chi NSNN đã sát thực tế chưa? Những tồn tại và khả năng tăng thu NSNN ở các lĩnh vực, các khu vực kiinh tế: DNNN, doanh nghiệp ngoài quốc doanh, đầu tư nước ngoài, thu từ dầu thô…; những lĩnh vực chi vượt dự toán, chi không đạt dự toán). Kiến nghị giải pháp điều hành NSNN những tháng còn lại của năm hiện hành.

Về dự toán NSNN và phương án phân bổ NSTW năm kế hoạch và những năm sau đó: Cần đánh giá những yếu tố thuận lợi,không thuận lợi tác động đến dự toán thu NSNN năm dự toán? Dự toán thu, chi theo báo cáo đã hợp lý chưa? Nếu chưa thì cần tăng, giảm ở những khoản thu, khoản chi nào? Tại sao? Tình hình nợ đọng thuế và khả năng thu hồi các khoản nợ đọng này. Cơ sở, căn cứ và phương án phân bổ NSTW, xác định số bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP năm dự toán? Kiến nghị những giải pháp trong quản lý,  điều hành NSNN năm dự toán.

Để giúp các cơ quan KTNN nâng cao tính độc lập, khách quan, có đủ thời gian xem xét và thẩm định dự toán NSNN hàng năm trước khi trình Quốc hội quyết định, cần xem xét,  sửa đổi, bổ sung Luật NSNN 2002 theo hướng tăng cường thời gian thẩm tra dự toán NSNN hàng năm cho các cơ quan Quốc hội, đề cao vai trò của cơ quan KTNN khi tham gia phối hợp thẩm tra dự toán NSNN và phương án phân bổ NSTW hàng năm.

THS. Nguyễn Minh Tâm- CN.Vũ Danh Hiệp (Tạp chí Kiểm toán)
Tapchiketoan.com