1. Quan niệm về điều tra

Để hiểu và xác định rõ KTV nhà nước có thẩm quyền điều tra hay không, trước hết chúng ta cần nghiên cứu các khái niệm về điều tra để hiểu rõ bản chất của nó.

Điều tra theo nghĩ thông thường là một biện pháp nghiệp vụ mà các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền tiến hành trực tiếp hoặc gián tiếp để làm rõ một vấn đề cần tìm hiểu. Theo Từ điển Tiếng Việt, nhà xuất bản Khoa học Xã hội Hà Nội năm 1994 thì “điều tra là tìm, hỏi, xem xét để biết rõ sự thật”; điều tra thường gắn với chức năng của cơ quan bảo vệ pháp luật. Như vậy, điều tra thông thường là phương pháp mà các chủ thể điều tra sử dụng để tiếp cận đối tượng, làm rõ, xác minh những gian lận, sai sót trong hành vi phạm pháp của cá nhân và tổ chức. Phương pháp điều tra thông thường có thể có nhiều cách khác nhau, tùy thuộc vào tính chất, đặc điểm, mục đích và điều kiện cụ thể để lựa chọn phương pháp điều tra trực tiếp hoặc gián tiếp. Điều tra trực tiếp là dùng con người trực tiếp, bằng các biện pháp khác nhau để tiếp cận đối tượng điều tra; còn điều tra gián tiếp là thông qua phiếu yêu cầu hay phiếu hỏi để đáp ứng yêu cầu điều tra. Điều tra bằng phiếu hỏi là một phương pháp nghiên cứu phi thực nghiệm, thường được áp dụng trong nghiên cứu khoa học xã hội, thông qua việc phát và thu phiếu điều tra, nhà nghiên cứu thu được những thực tiễn từ khách thể về nhận thức, thái độ, hành vi, trạng thái tồn tại các sự kiện có liên quan đến tri thức và phạm vi nghiên cứu.

Điều tra hình sự là hoạt động tố tụng của cơ quan điều tra và cơ quan khác được giao nhiệm vụ tiến hàng một số hoạt động điều tra nhằm xác định tội phạm của người có hành vị phạm tội, lập hộ sơ đề nghị truy tố, tìm ra nguyên nhân và điều kiện phạm tội, yêu cầu các cơ quan, tổ chức hữu quan áp dụng các biện pháp khắc phục và ngăn ngừa. Hoạt động điều tra phải tôn trọng sự thật, tiến hành một cách khách quan, toàn diện và đầy đủ, làm rõ những chứng cớ xác định có tội hoặc vô tội, những tình tiết nặng và tình tiết giảm nhẹ trách nhiệm của bị can. Mọi hoạt động điều tra đều phải tuân theo pháp luật, chấp hành các nguyên tác và thủ tục do Bộ luật Tố tụng và hình sự quy định. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan và cá nhân có thẩm quyền tiến hành các biện pháp điều tra hình sự được quy định cụ thể tại Pháp lệnh “Tổ chức điều tra hình sự”. Cơ quan điều tra hình sự có trách nhiệm tiếp nhận hồ sơ vụ việc vi phạm pháp luật khi các cơ quan thanh tra, kiểm toán phát hiện có dấu hiệu của tội phạm, chuyển hồ sơ vụ việc sang cơ quan điều tra và xử lý theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự. Phương pháp điều tra hình sự là hệ thống các phương thức, cách thức, thủ pháp về tổ chức, tiến hành hoạt động điều tra và phòng ngừa những tội phạm cụ thể. Các cơ quan điều tra theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự thực hiện chức năng điều tra và thụ lý điều tra vụ án từ kho khởi tố vụ án cho đến khi kết thúc điều tra, các cơ quan đó gồm: Công an, quân đội, bộ đội biên phòng, hải quan, kiểm lâm

2. Chủ thể điều tra

Chủ thể điều tra có thể có nhiều loại, theo cách tiếp cận của khoa học điều tra, căn cứ vào mức độ sai phạm, có thể phân ra như sau:

- Chủ thể điều tra hình sự trực tiếp là các cơ quan quyền lực nhà nước thực thi bảo vệ pháp luật như công an, tòa án, viện kiểm sát nhân dân, bao gồm cả viện kiểm sát quân sự và tòa án quân sự các cấp. Ngoài ra, tùy theo mức độ liên quan, một số cơ quan khác cũng được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra. Theo Pháp lệnh “Tổ chức điều tra hình sự” của nước ta, các cơ quan được giao nhiệm vụ này gồm cả Cảnh sát biển, Bộ đội biên phòng, Kiểm lâm, Hải quan...

- Chủ thể điều tra trong các hoạt động khác là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền; trong hoạt động kiểm toán là cơ quan KTNN, một chủ thể quyền lực công trực tiếp kiểm tra việc quản lý, điều hành, sử dụng ngân sách nhà nước và các công quỹ, các tài sản nhà nước.

Các hoạt động điều tra có điểm giống nhau là cùng thu thập tài liệu chứng cứ, bằng chứng nhằm làm rõ hiện tượng, sự việc cụ thể để trả lời các câu hỏi “Việc gì, bởi tại làm sao, bao giờ, ai thấy, thế nào, ở đâu”. Các chủ thể điều tra khác nhau, áp dụng phương thức và phương pháp khác nhau, nhưng có cùng mục đích là xây dựng và bảo vệ pháp luật, bảo vệ nền kinh tế, cơ sở tồn tại của chính thể xã hội. Tuy vậy, các hoạt động điều tra có những điểm khác nhau cơ bản là:

- Về địa vị pháp lý, cơ quan điều tra và hoạt động của cơ quan điều tra hình sự do Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 quy định và thể hiện ở các Điều 34, 35, 110, 111; cơ quan KTNN do Quốc hội thành lập và hoạt động kiểm toán do Luật Kiểm toán nhà nước quy định.

- Về phương pháp, trong quá trình điều tra, các cơ quan điều tra có quyền và có nghĩa vụ áp dụng tất cả các biện pháp do pháp luật tố tụng hình sự quy định để khám phá tội phạm, như: xét hỏi, thu thập chứng cứ, đối chiếu, phân tích so sánh…Và cao hơn là biện pháp ngăn chặn. Còn trong hoạt động kiểm toán, cơ quan KTNN căn cứ vào chuẩn mực kiểm toán và có quyền, nghĩa vụ áp dụng tất cả các biện pháp để xác nhận tính hợp pháp, hợp lý của hoạt động tài chính, như: phỏng vấn, thu thập chứng cứ, đối chiếu, phân tích so sánh, điều tra…nhưng không được sử dụng biện pháp ngăn chặn.

- Như vậy, sẽ phân biệt được hai loại hoạt động khác nhau, hoạt động kiểm toán là hoạt động bình thường, kiểm toán nhà nước sử dụng mọi phương pháp kiểm toán, kể cả kiểm toán điều tra nhằm thực thi các chức năng kiểm toán. Đối tượng kiểm toán điều tra là những vụ việc sai sót, gian lận về tài chính, tài sản công có dấu hiệu phạm tội, song chưa đủ cơ sở để kết luận phạm pháp. Trong hoạt động của mình, nếu phát hiện ra những dấu hiệu, bằng chứng về tội phạm kinh tế thì KTNN chuyển hồ sơ cho các cơ quan hữu trách điều tra, làm rõ để xử lý theo pháp luật được quy định tại khoản 10 Điều 15 Luật KTNN.
- Hoạt động điều tra hình sự do công an, việc kiểm sát hay tòa án tiến hành là nhằm vào các tội danh vi phạm pháp luật và phải xử lý theo luật hình sự.

3. Căn cứ về thẩm quyền điều tra của kiểm toán viên nhà nước.

Thẩm quyền điều tra của KTV nhà nước trong hoạt động kiểm toán, với các căn cứ sau:

Thứ nhất: về thẩm quyền điều tra cụ thể của KTV nhà nước được quy định tại khoản 2 Điều 52 Luật KTNN: “Các thành viên đoàn kiểm toán có quyền áp dụng các phương pháp chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán để thu thập và đánh giá các bằng chứng kiểm toán; kiểm tra, đối chiếu, xác nhận; điều tra đối với các tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán làm cơ sở cho các ý kiến đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị về những nội dung đã kiểm toán”. Thực chất các quy định về quyền hạn của KTNN (điều 16) và các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các thành viên đoàn KTNN, như: thu thập bằng chứng kiểm toán, kiểm tra, trưng cầu giám định chuyên môn, niêm phong tài liệu, kiểm tra tài khoản cá nhân, kiến nghị xử lý…đều là những biện pháp mạnh được áp dụng phổ biến trong quá trình điều tra hình sự.

Theo quy định trên thì KTV nhà nước trong quá trình thực hiện kiểm toán, ngoài việc áp dụng các biện pháp chuyên môn, nghiệp vụ để thu thập bằng chứng kiểm toán, còn có quyền thực hiện nghiệp vụ điều tra để làm rõ và xác nhận các bằng chứng thu được trong quá trình kiểm toán. Song, cần phải phân biệt rõ điều tra ở đây khác với điều tra trong lĩnh vực tố tụng hình sự, đó là điều tra mang tính hành chính và chỉ được tiến hành khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật liên quan đến nhiều tổ chức, cá nhân.

Thứ hai, trong thực tế hoạt động kiểm toán, KTV nhà nước thường xuyên áp dụng các biện pháp điều tra như: đối chiếu, kiểm tra chứng từ, phỏng vấn trực tiếp những người có liên quan, xác minh làm rõ các vấn đề có liên quan đến nội dung kiểm toán. Ngoài ra đối với những vụ việc có dấu hiệu cấu thành tội phạm, KTV nhà nước đã tham gia trực tiếp vào các công đoạn cụ thể của hoạt động điều tra hình sự để hoàn thiện hồ sơ, chuyển cho cơ quan điều tra làm rõ và xử lý theo quy định của pháp luật.

4. Kinh nghiệm về điều tra của kiểm toán ở một số nước trên thế giới

Thứ ba, để thực hiện được nhiệm vụ và quyền hạn kiểm toán theo quy định của Luật kiểm toán nhà nước và quy trình, chuẩn mực kiểm toán một cách có hiệu quả khi và chỉ khi kiểm toán viên nhà nước thực hiện đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của mình, trong đó có quyền điều tra. Quyền điều tra của KTV cũng phù hợp với thông lệ quốc tế, nếu so sánh các luật kiểm toán khác nhau, ta thấy ở tất cả các nước đều coi những quyền điều tra nhất định là điều không thể thiếu được đối với các công việc của cơ quan kiểm toán tối cao. Các quyền điều tra này được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, có thể điều tra trực tiếp hoặc yêu cầu gửi, nộp các hồ sơ tài liệu có liên quan đến việc kiểm toán. Qua nghiên cứu Luật Kiểm toán của một số nước như: Điều 31, 32 Luật Kiểm toán Trung Quốc, Điều 95 Quy chế kiểm toán Liên bang Đức, Điều 9 Luật Kiểm toán Pháp, Điều 8 Luật Kiểm toán Vương quốc Anh, Điều 25 và Điều 27 Luật Kiểm toán Hàn Quốc, Điều 13 Luật Kiểm toán Liên bang Nga, Điều 21b, d Luật Kiểm toán Séc, khoản 1 Chương 8 Luật Kiểm toán Thái Lan, Chương 7(b) Luật Kiểm toán Malaysia…có quy định về thẩm quyền điều tra của Kiểm toán Nhà nước, trong đa số những điều khoản đã nêu trên, cơ quan kiểm toán tối cao đồng thời cĩng được quyền triệu tập những người có trách nhiệm hoặc liên quan của cơ quan bị kiểm toán.

Một số nước còn quy định rất rõ thẩm quyền được vào tất cả các phòng làm việc của đơn vị được kiểm toán để tạo điều kiện cho cơ quan kiểm toán tối cao thực hiện kiểm tra kỹ lưỡng hơn so với việc chỉ xem xét tại chỗ các hồ sơ tài liệu. Bên cạnh đó, có một số cơ quan kiểm toán còn có quyền tịch thu những hiện vật cần thiết đối với việc kiểm toán hoặc bảo vệ bằng chứng cũng như niêm phong các phòng và nhà làm việc. Việc quy định rõ các thẩm quyền này đối với các cơ quan kiểm toán tối cao để tăng cường vị trí của cơ quan kiểm toán đối với các đơn vị bị kiểm toán vào tạo điều kiện làm việc thuận lợi hơn cho các kiểm toán viên khi thực hiện nhiệm vụ.

Tuy nhiên, hầu hết các KTV của KTNN khi tiến hành kiểm toán chưa thực hiện đầy đủ thẩm quyền điều tra của mình, nên việc kết luận và quy kết trách nhiệm các nhân vi phạm pháp luật còn hạn chế. Nguyên nhân của vấn đềnày, có thể do nhận thức của từng kiểm toán viên hoặc do sự chỉ đạo, điều hành của các cấp lãnh đạo, cũng có thể do sự ngại khó, ngại khổ của người thi hành công vụ.

Vì vậy, để không ngừng nâng cao hiệu lực pháp lý và chất lượng kiểm toán, trong hoạt động kiểm toán, KTV nhà nước cần quan tâm hơn để khai thác triệt để các biện pháp nghiệp vụ thuộc thẩm quyền, nhằm góp phần tích cực vào công cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng của Đảng và Nhà nước ta trong tình hình hiện nay.

Hoàng Văn Chương- Vụ trưởng Vụ Pháp chế KTNN (Tạp chí NCKHKT)
Tapchiketoan.com